Birokrasi dan Politik di Indonesia: Mesra dan Tidak Terpisahkan

Birokrasi dan Politik di Indonesia: Mesrah dan Tidak Terpisahkan
©ThoughtCo

Ketika Indonesia memasuki era demokratisasi pasca-rezim otoriter, serangkaian perbaikan ke arah yang demokratis mulai dijalankan: salah satunya adalah institusi birokrasi.

Lembaga pembangunan dunia seperti World Bank memberikan prasyarat bagi suatu negara agar administrasi publiknya berjalan baik, yakni doktrin mengenai Good Governance. Prinsip-prinsip utama dalam doktrin ini yakni mengenai pemerintahan yang partisipatif, transparan, dan akuntabel.

Doktrin itu begitu populer pada awal demokratisasi, mengingat harus ada pembaruan mendasar di dalam badan birokratis Indonesia. Karena sebelumnya pada era otoritarianisme, birokrasi tak lain hanyalah sebuah perpanjangan tangan dari kepentingan politik rezim Soeharto. Golkar yang menjadi super party pada saat itu begitu kuat mengontrol untuk melanggengkan dominasinya dalam politik dan pemerintahan. Sejarah itulah yang memperlihatkan bahwa kedekatan birokrasi dan politik amat mesrah dan tak terpisahkan.

Doktrin Good Governance yang berkembang pada awal demokratisasi memang diperlukan. Tetapi perangkat teoritis mengenai tata kelembagaan ini tak mampu melihat adanya relasi kuasa yang bercokol dalam tubuh birokrasi. Mereka hanya memfokuskan analisis pada kelembagaannya saja, sedangkan variabel politik yang menjadi unsur determinan dalam birokrasi Indonesia luput dari analisis.

Itulah yang disebut Vedi Hadiz sebagai kritik terhadap neoinstitusionalisme. Menurutnya, neoinstitusionalisme dapat didefinisikan sebagai sebuah aliran pemikiran pembangunan yang bermaksud menjelaskan sejarah, keberadaan, dan fungsi dari berbagai macam institusi (pasar, pemerintahan, hukum, dan lain-lain) berdasarkan asumsi-asumsi teori ekonomi neoliberal (Hadiz, 2003).

Diasumsikan bahwa birokrasi dijalankan oleh individu-individu teknokrat yang tercerahkan berkat keahliannya. Tetapi dalam perspektif kritik neoinstitusionalis, birokrasi bukan sekadar lembaga yang menekankan pada keputusan-keputusan rasional oleh individu yang tercerahkan, tetapi bahwa birokrasi itu menjadi ranah pertarungan kekuasaan, merebut kontrol, saling memengaruhi, yang hal-hal tersebut turut menjadi penentu arahnya. Atas alasan itulah kajian mengenai relasinya dengan politik relevan untuk dibahas.

Politisasi Birokrasi: Sudah Menyejarah

Politik menekankan pada dimensi kekuasaan yang sedemikian rupa saling berebut pengaruh dan bertarung kuasa. Kontras dengannya, yang menekankan pada pelayanan publik yang netral dari tendensi politik tertentu, di mana para birokrat diangkat berdasarkan keahliannya (merit system).

Secara etimologi, brikorasi berasal dari bahasa Yunani yakni Biro yang berarti kantor dan Krasi yang berarti pemerintahan. Dengan kata lain, birokrasi secara etimologi yakni kantor pemerintah atau organisasi pemerintahan.

Dikutip dalam Widiatmaja, menurut Robbins (1994), ada tujuh karakteristiknya, yakni pembagian kerja, hierarki kewenangan, formalisasi, impersonal, penempatan pegawai sesuai kemampuan, jenjang karier, dan kehidupan organisasi dipisah dari kehidupan pribadi (Robbins 1994 dalam Widiatmaja, [tanpa tahun]).

Menurut Widiatmaja, ada perbedaan di antara jabatan birokrasi dan politik. Jabatan politik cara pengangkatannya melalui pemilu, sedangkan jabatan birokrasi melalui kualifikasi tertentu. Jabatan politik mempunyai masa jabatan lima tahun, sedangkan birokrasi seumur hidup. Sifat jabatan politik sewaktu-waktu bisa diberhentikan, sedangkan birokrasi tidak bisa kecuali sang birokrat yang meminta. Jika jabatan politik bertanggung jawab kepada konstituen, jabatan birokrat bertanggung jawab kepada negara.

Strukturnya Indonesia pada masa pra-kolonial (kerajaan) dapat dipahami dengan diagram berbentuk segitiga, di mana raja menjadi titik puncak segitiga, kalangan priayi atau bangsawan di tengahnya, dan rakyat jelata berada paling bawah. Sedangkan pada periode kolonial, strukturnya Indonesia yakni: Ratu Belanda sebagai puncak hierarki, Gubernur Jenderal sebagai orang yang bertanggung jawab terhadap wilayah jajahan, kemudian asisten residen, residen, dan countreuler menempati posisi setara, dan di bawahnya ada Bupati, lalu rakyat.

Sedangkan pada masa pasca kemerdekaaan, entitas-entitas negara, baik itu birokrat, pemerintahan, militer, maupun masyarakat harus menjadi elemen yang mendukung revolusi Bung Karno. Revolusi menjadi puncak hierarki, di mana elemen-elemen tersebut harus memaksimalkan peranan untuk tujuan revolusi Indonesia.

Sedangkan pada masa Orde Baru, politisasi birokrasi terjadi ketika Golkar menjadi puncak daripada hierarkinya. Golkar pada awalnya dibentuk Bung Karno untuk mewadahi golongan fungsional seperti militer, birokrat, petani, buruh, dan sebagainya sebagai wadah representasi untuk kepentingan golongan tersebut. Tetapi pada era Orde Baru, Golkar menjadi kekuatan politik dominan di mana ia menjelma sebagai partai politik yang di dominasi oleh militer.

Baca juga:

Golkar dapat dikatakan sebagai pusat dari berjalannya sistem pemerintahan waktu itu. Ia membawahi militer, dan birokrat. Lewat koneksi militer dan birokrat ini kemudian Golkar menancapkan dominasinya hingga di tingkat pemerintahan terendah yakni desa. PNS dan ABRI pada waktu itu dipaksa untuk menyerahkan suara kepada Golkar agar tetap kokoh sebagai kekuatan politik nomor satunya Soeharto.

Selain menancapkan dominasi politik dalam sistem dan masyarakat, Golkar juga menanamkan hegemoni lewat ideologi pembangunannya. Hal inilah membuat rezim Soeharto begitu hegemonik dengan perangkat-perangkat politik tersebut.

Sedangkan memasuki era demokratisasi setelah Soeharto lengser dari kursi presiden, birokrasi Indonesia mulai berbenah ke arah yang relatif baik. Dari sebelumnya marak dengan KKN, hingga menekankan pada merit system.

Tetapi, era demokratisasi yang sebelumnya diharapkan akan membawa birokrasi Indonesia menjauh dari praktik KKN, justru di era demokrasi hari ini, birokrasi sering menjadi sarana instrumentalisasi kekuatan politik. Itu terlihat dengan maraknya patronase dan klientelisme di dalamnya yang sering mengorbankan sumber daya negara untuk kepentingan politik, atau apa yang Aspinall dan Berenschot sebut sebagai “kontrol berdasarkan diskresi” (Aspinall & Berenschot, 2019).

Politisasi birokrasi di Indonesia yang masih ada saat ini tak lepas dari warisan praktik sejarah Indonesia masa lalu. Itu artinya, politisasi sudah menyejarah dalam tatanan politik Indonesia, di mana relasi antara birokrasi dan politik sangat lekat. Tipe idealnya yang terpisah dari politik begitu musthail dalam landscape politik Indonesia, di mana faktor politik begitu determinan menentukan arahnya.

Untuk itulah, tidak cukup menganalisis fenomena politisasi birokrasi Indonesia semata-mata pada pendekatan institusionalisme atau neoinstitusionalisme. Ia lebih kompatibel jika menggunakan pendekatan sosio-historis dan struktural, yakni mengkaji asal-usul sejarahnya kemudian membedah faktor-faktor struktural yang membentuk birokrasi, seperti pertarungan kekuasaan, dominasi, pengaruh, hingga berebut sumber daya.

Faktor-faktor tersebut juga menyejarah. Di Orde Lama, ia direpresentasikan oleh revolusi nasional yang mengharuskan birokrasi mendukung hal tersebut. Pada masa Orde Baru, faktor struktural itu direpresentasikan oleh Golkar yang menjadi kekuatan politik dan supert party-nya Soeharto, yang sangat memengaruhinya.

Sedangkan setelah masa demokratisasi pasca-tumbangnya rezim sentralistik Soeharto, politisasi birokrasi tidak lagi terpusat kepada Soeharto dan kroninya, tetapi terfragmentasi seiring lahirnya elite lokal akibat desentralisasi. Hal tersebut turut menimbulkan relasi patronase dan klientelisme yang sering menjadikan institusi pemerintahan sebagai supporting institution dari kekuatan politik lokal dan nasional, dan mengorbankan sumber daya negara berdasarkan diskresi informal.

Demikianlah dalam tulisan ini, argumen utamanya adalah bahwa, mengikuti perspektif kritik terhadap neoinstitusionalis, birokrasi merupakan entitas yang sama sekali tidak terpisah dari  politik. Politik dalam beberapa hal justru menentukan bentuk dan arahnya.

Dengan demikian, perangkat analisis untuk studi birokrasi akan “kering” ketika variabel politik dikesampingkan. Melengkapi kekurangan perangkat analisis yang hanya fokus pada institusionalisasinya, perspektif sosio-historis dan struktural harus dimasukkan untuk melengkapi analisisnya.

M. Taufik Poli