Pembukaan Moratorium Pemekaran Daerah, Mendesakkah?

Pembukaan Moratorium Pemekaran Daerah, Mendesakkah?
©Literasi Publik

Keinginan membuka kembali keran moratorium pemekaran daerah makin menguat.

Saat ini tidak kurang terdapat 327 usulan pembentukan Daerah Otonomi Baru (DOB) yang masuk ke meja Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri). Jumlah tersebut terdiri dari 55 usulan provinsi baru, 233 usulan kabupaten baru, dan 37 usulan kota baru. Sedangkan, menurut berkas yang diterima DPD, ada 178 usulan DOB yang terdiri dari 15 usulan pembentukan provinsi, 140 usulan pembentukan kabupaten, dan 23 usulan pembentukan kota.

Jumlah tersebut terhitung cukup banyak sejak pemberlakukan moratorium atau penghentian sementara pemekaran daerah pada masa pemerintahan SBY 2009 silam. Selama satu dekade sebelumnya, telah lahir sebanyak 205 DOB, sehingga saat ini tercatat ada sekitar 542 Pemerintah Daerah di seluruh wilayah Indonesia.

Keputusan moratorium saat itu didasarkan oleh beberapa pertimbangan. Pertama adalah pemekaran yang terlalu cepat dianggap mengancam integrasi NKRI. Kedua, pemekaran harus melalui mekanisme sebelum diluluskan. Ketiga, kebijakan pemekaran daerah menimbulkan beban bagi keuangan Pemerintah Pusat dalam hal pengalokasian Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Alokasi Khusus (DAK).

Keempat, DOB belum melaksanakan pemerintahan dan pembangunan secara optimal, sehingga pelayanan publik tidak bisa diberikan dengan baik. Kelima, adanya alternatif jangkauan program pemerintahan dan pembangunan yang sudah melalui peningkatan anggaran untuk program pembangunan ke daerah-daerah tertinggal. (Dian, 2018)

Saat ini, keinginan membuka kembali keran moratorium pemekaran daerah makin menguat. Berbagai elemen di berbagai wilayah turut melontarkan kembali wacana-wacana pemekaran berbagai daerah. Sebut saja, sebagai usulan DOB, ada Provinsi Papua Selatan yang belakangan juga didukung terang-terangan oleh Menteri Dalam Negeri (Mendagri) Tito Karnavian.

Tito bahkan disebut berniat merevisi beberapa peraturan perundang-undangan demi lancarnya pemekaran daerah kembali. Wacana-wacana tersebut menguat ke publik dengan narasi-narasi yang beragam, mulai dari kejesahteraan, sampai hal-hal yang bersifat primordialisme.

Namun yang harus menjadi catatan serius adalah berkenaan dengan pertimbangan awal moratorium yang menilai bahwa pembangunan dan pelaksanaan pemerintahan tidak berjalan optimal. Padahal, salah satu tujuan adanya penataan daerah (pemerkaran dan penggabungan) adalah demi terciptanya pelayanan publik dalam berbagai sektor yang diselenggarakan pemerintah. Kita perlu mengulik mengenai parameter-parameter yang dipakai untuk menilai suatu daerah layak atau tidak sebagai daerah otonomi baru.

Ketentuan penataan daerah diatur dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Pasal 31 ayat (2) menyebutkan enam tujuan penataan daerah yang dapat menjadi acuan naskah kajian usulan daerah otonomi baru.

Pertama, pewujudan efektivitas penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Kedua, percepatan peningkatan kesejahteraan masyarakat. Ketiga, peningkatan kualitas tata kelola pemerintahan. Keempat, percepatan daya saing nasional dan daya saing daerah. Terakhir, pemeliharaan keunikan adat istiadat, tradisi, dan budaya daerah.

Sedangkan sasaran utama dalam pembangunan kesejahteraan, pelayanan publik, serta pemeliharaan adat istiadat, tradisi, dan budaya dalam bentuk penataan daerah tak lain adalah masyarakat. Artinya, masyarakat menjadi inti dari pembangunan. Masyarakatlah yang harus diberi ruang dalam meningkatkan derajatnya sebagai warga negara dan individu dalam kerangka pembangunan daerah yang dalam hal ini dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah.

Kemandirian Fiskal Daerah

Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) melakukan review kemandirian fiskal pada tahun 2020. Review ini dimaksudkan untuk mengukur kemampuan daerah otonom dalam memanfaatkan kewenangan untuk menghasilkan pendapatan asli daerah dalam rangka pembiayaan pembangunan daerah.

Pengukuran yang didasarkan pada Indeks Kemandirian Fiskal Daerah (IKFD) juga dimaksudkan untuk mengevaluasi transparansi dan akuntabilitas fiskal daerah dalam pengelolaannya. Terdapat empat kategori penilaian, yaitu sangat mandiri, mandiri, menuju kemandirian, dan belum mandiri.

Sekitar 503 pemerintah daerah (pemda) menjadi sasaran dalam reviu yang didasarkan Tahun Anggaran 2018 dan 2019 ini. Hasilnya, antara lain, terdapat kesenjangan kemandirian fiskal antardaerah yang sangat tinggi. Ini dibuktikan dengan hanya terdapat tujuh provinsi, satu kabupaten, dan dua kota yang masuk kategori mandiri. Sebagian besar Pemda lainnya masih belum mandiri fiskal dengan jumlah 471 Kabupaten/Kota dan 26 Provinsi.

Tidak berhasilnya sebagian besar daerah untuk mampu mandiri secara finansial tentu menjadi pertanyaan besar. Apalagi, daerah-daerah yang telah lebih dari sepuluh tahun berdiri. Kemandirian tersebut sangat erat kaitannya dengan berbagai capaian pembangunan yang sudah diraih dan rencana pembangunan ke depan.

Mengenai hal ini, dalam usulan DOB seharusnya sudah menyertakan kajian mengenai rencana pembangunan daerah berserta pembiayaan atau sumber pendapatannya. Namun, ternyata kajian yang ada tidak signifikan memberi kenyataan bahwa daerah tersebut mampu membiayai sendiri pembangunannya.

Pembangunan daerah tentu tak sehat jika sebagian besar masih menggantungkan penerimaan dari eksternal, dalam hal ini Pemerintah Pusat. Sebab, sangat riskan jika saja Pemerintah Pusat sewaktu-waktu mencabut kewenangan transfer daerah ataupun hanya mengurangi penerimaannya. Tentu, daerah otonom yang banyak mengandalkan transfer daerah lebih besar daripada penerimaan daerah akan kelimpungan.

Terkait dengan kemandirian fiskal daerah, yang menjadi sorotan adalah terjadinya disparitas pembangunan yang dilaksanakan. Bisa dikatakan bahwa pembangunan daerah belum maksimal dan belum mampu menjangkau seluruh lapisan masyarakat yang ada dalam wilayah administrasinya masing-masing. Hal ini juga dinilai membawa dampak terhadap pembangunan masyarakat sipil dalam aspek demokrasi.

Baca juga:

Axworthy berpendapat pembangunan ekonomi yang tidak memedulikan partisipasi masyarakat cenderung hanya menghasilkan kesenjangan dalam berbagai kesempatan di segala aspek. Pernyataan itu didasarkan perkembangan sejarah dalam negara-negara komunis yang pembangunannya tidak mampu berkelanjutan sebab demokrasi yang tak tumbuh.

Kaitannya dengan upaya penataan daerah, tentu menarik melihat sejauhmana perkembangan demokrasi beriringan dengan pengembangan aspek ekonomi dalam kamandirian fiskal.

Demokrasi Lokal

Pada tahun yang sama, Badan Pusat Statistk (BPS) melakukan pengukuran terdahap kualitas demokrasi di seluruh daerah provinsi dengan mengacu Indeks Demokrasi Indonesia (IDI). Indeks ini diukur dengan menggunakan 30 indikator, yang mencerminkan pembangunan lintas sektor seperti sosial, hukum, politik, dan budaya.

Secara nasional, Indonesia mengalami penurunan skor menjadi 75,66 dari 78,73 pada 2019. Angka tersebut disumbang oleh penurunan skor IDI untuk 21 provinsi. Hal ini menunjukkan adanya penurunan kualitas demokrasi di sebagian besar wilayah Indonesia. Upaya penataan  daerah yang bertujuan memberikan akses dan ruang seluas-luasnya bagi partisipasi masyarakat berdasarkan prinsip-prinsip demokrasi malah menjadi kontraproduktif.

Sering kali pengusulan pembentukan daerah otonom baru menjadi ajang kepentingan kelompok tertentu yang mengatasnamakan masyarakat luas. Substansi manfaat dari pemekaran kerap menjadi pembenaran.

Abdullah M.A. (2011) mengungkapkan aspek politis sering muncul dalam pemekaran daerah dalam bentuk keinginan tokoh politik untuk mendapatkan jabatan baru. Elite politik dan pengusaha hanya membawa nama “aspirasi masyarakat” tanpa melibatkan masyarakat dalam tiap-tiap proses pengambilan keputusan.

Studi yang dilakukan oleh Lumbessy (2006) menemukan fakta bahwa sebagian besar manfaat pemekaran wilayah dinikmati oleh golongan elite tertentu seperti pengusaha dan pejabat.

Tentu minimnya partisipasi ini berdampak juga ke dalam pembangunan yang akan juga dikuasai segelintir orang ketika DOB disetejui dan disahkan. Akibatnya, banyak DOB yang gagal membangun sendiri daerahnya. Peniliti LIPI, Siti Zuhro, juga mengungkapkan kegagalan mayoritas daerah otonom karena dasar motif politis lebih dominan ketimbang yang lain.

Wakil Presiden Ma’ruf Amin telah menegaskan bahwa pemerintah tetap melanjutkan moratorium pemekaran daerah. Hal tersebut diakibatkan karena keuangan negara yang belum stabil, masih perlunya pembiayaan-pembiayaan sektor prioritas yang bersifat strategis. Terlebih, banyak mata anggaran yang dialihfokuskan untuk penanganan Covid-19 dan pemulihan ekonomi.

BPK pernah menyampaikan dalam Analisa Proses Administrasi Pemekaran Daerah Pada Departemen Dalam Negeri dan Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah pada 2013, sejatinya pemerintah belum memiliki grand design pemekaran daerah. Hal itu disusul dengan tidak kompetennya observasi dalam menilai kelayakan pemekaran daerah, tidak adanya petunjuk teknis yang jelas, pembentukan DOB seringkali tidak melalui prosedur pengujian yang memadai, dan tidak kuorumnya sidang atau rapat dalam pembentukan DOB.

Baca juga:

Akhirnya, pemerintah pusat perlu mengedepankan pertimbangan-pertimbangan rasional dan berpegang kepada prosedur-prosedur yang ada, terutama dalam Peraturan Pemerintah Nomor 78 tahun 2007 tentang Persyaratan Pembentukan dan Kriteria Pemekaran, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah. Pengetatan prosedur dan standar perlu pengkajian ulang agar mampu merepresentasikan kesiapan daerah yang hendak dimekarkan.

Pemerintah daerah harus menunjukkan bahwa kepentingan pemekaran bukanlah kepentingan elite semata yang justru akan merugikan masyarakat. Pelibatan masyarakat haruslah mencerminkan representasi yang tepat dari masyarakat yang ada. Sebab, yang sejatinya mengerti kebutuhan masing-masing adalah masing-masing kelompok masyarakat tersebut.

Sebelum mengarah terhadap keputusan pembukaan ataupun melanjutkan moratorium, pemerintah daerah bersama pemerintah pusat hendaknya menetapkan cetak biru yang jelas dan terukur demi menjadikan DOB nantinya daerah yang mandiri tanpa memiliki ketergantungan yang besar terhadap pemerintah pusat.

    Daniel Pradina Oktavian
    Latest posts by Daniel Pradina Oktavian (see all)